SUJET

L’Union économique et monétaire est-elle devenue, en Europe, l’espace pertinent pour mener des politiques économiques ?

Durée : 6 heures

Copie du 3ème prix, Pomme SAGAERT

À l’approche des élections européennes qui auront lieu en juin 2024, la pertinence de l’Union économique et monétaire en Europe ainsi que ses politiques menées sont mises en débat. Alors que la montée de l’extrême-droite et des mouvements nationalistes en Europe remet en cause la légitimité de l’Union européenne, celle-ci fait face à de nombreux défis tels que la gestion de l’inflation, les risques liés à la guerre aux portes de l’Union, les pressions liées à la concurrence internationale accrue, notamment des géants chinois et américains, ainsi que les enjeux liés à la crise climatique actuelle. L’intégration européenne a été progressive tout au long de la seconde moitié du XXᵉ siècle pour aboutir à la fin des années 1990 à l’Union économique et monétaire, qui correspond à une intégration plus poussée, garantissant une monnaie unique et sa libre circulation entre ses membres (19 au sein de la zone euro). Cette union a permis à ses pays membres de devenir un acteur majeur sur la scène du commerce international, capable de concurrencer les plus grandes puissances économiques de la planète. Mais cette souveraineté monétaire unique est remise en cause de plus en plus et fait face à une crise de légitimité alors que le Royaume-Uni l’a quittée en 2016 et que plusieurs partis de la région remettent en cause notamment l’efficacité de ses politiques économiques. De formes multiples, ces politiques permettent de jouer sur la conjoncture voire la structure économique du marché unique européen afin d’atteindre des objectifs variés. Ses détracteurs réclament alors une plus grande souveraineté nationale, sur laquelle les institutions de l’Union économique et monétaire prendraient le pas.

L’intégration économique et monétaire européenne a permis une certaine convergence des économies et prévoit un principe de subsidiarité, c’est-à-dire qu’elle n’est pas censée prendre le pas sur les souverainetés nationales quand celles-ci sont plus efficaces. Le principe de subsidiarité de l’Union européenne permet-il de mener des politiques monétaires et économiques efficaces sans pour autant prendre le pas sur la souveraineté des pays membres ? L’intégration européenne a-t-elle permis une réelle union économique homogène, capable de mettre en place des politiques économiques pertinentes, ou au contraire, se heurtent-elles à des différences économiques profondes ? On peut se demander si, face aux enjeux actuels climatiques et aux enjeux de souveraineté soulevés par la guerre aux portes de l’Europe, les politiques menées au cœur de l’Union sont pertinentes. Sont-elles encore d’actualité ou, au contraire, plus pertinentes que jamais ?

Pour répondre à ces questions, nous nous concentrerons tout d’abord sur les caractéristiques de l’intégration européenne et la façon dont elle a pu créer un cadre propice à la mise en œuvre de politiques économiques. Dans un deuxième temps, nous analyserons les différentes politiques économiques mises en place dans le cadre de l’Union européenne et leur pertinence, avant de nous interroger sur leurs limites face aux enjeux actuels toujours plus importants.

 

L’Union économique et monétaire européenne n’est pas apparue du jour au lendemain, mais a fait l’objet d’un processus long de construction et d’intégration, autour d’enjeux et de réflexions économiques. Cette intégration progressive a permis l’émergence d’un espace pertinent en Europe pour mener des politiques économiques.

Tout d’abord, cette union est le résultat d’une longue réflexion pour apporter des réponses économiques et surmonter certains obstacles et défis, notamment par la libre circulation des biens, des services et des capitaux. Ainsi, c’est durant la période d’après-guerre que naît la volonté d’une Europe unie et pacifiée. Les pays fondateurs souhaitent alors reconstruire l’Europe ravagée par la Seconde Guerre mondiale en instaurant une paix durable, imaginée sous le prisme d’une coopération : une union économique capable d’apporter une stabilité conjoncturelle, un taux d’emploi important pour favoriser la justice sociale, vecteur de démocratie et de paix, alors que l’Europe sort d’un demi-siècle d’horreur. C’est dans ce contexte qu’est signé le traité de Paris qui met en place la Communauté économique du Charbon et de l’Acier entre la France, l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas. Cette première union économique laisse place, en 1957, à la création de la Communauté Économique Européenne (CEE) lors du Traité de Rome, rajoutant par la même occasion l’Italie. Ces deux communautés jettent les bases d’une zone de libre-échange entre ces six pays, où les barrières commerciales sont abandonnées pour favoriser la coopération internationale et commerciale, une première politique économique européenne étant ainsi mise en place. Par la suite, l’intégration européenne se poursuit avec l’adoption en 1968 d’une Union douanière pour les pays membres. Celle-ci met en place un taux douanier commun des pays membres face au reste du monde et la suppression de toutes barrières tarifaires entre ses membres. En 1986, l’Acte unique européen est adopté, prévoyant la mise en place du marché unique européen en 1993, signifiant la libre circulation des biens, des services et des capitaux entre ses membres. Le Traité de Maastricht en 1992 est le traité fondateur de l’Union européenne telle que nous la connaissons aujourd’hui, dans sa dimension moderne. La Communauté Économique Européenne devient alors l’Union Européenne (UE), avec la mise en place d’institutions pour régir certaines politiques menées au sein de l’Union. À cette date naît la Banque Centrale Européenne ainsi que d’autres institutions telles que la Commission Européenne ou le Conseil de l’Europe. Ces institutions permettent la mise en place et posent le cadre des politiques économiques de l’Union économique et monétaire en Europe. Après la mise en œuvre du marché unique européen en 1993, le Traité d’Amsterdam est signé, mettant en place le Pacte de stabilité et de croissance, puis la zone euro est définitivement adoptée en 1999 avec le passage à la monnaie unique. Cette zone euro correspond à l’étape la plus poussée de l’intégration européenne et implique donc le passage à une Union économique et monétaire. Cette intégration européenne suit la typologie énoncée par l’économiste hongrois Béla Balassa en 1961, qui explique qu’une intégration régionale économique ne peut se faire que par 4 étapes : le passage à une zone de libre-échange, une union douanière, un marché unique, et enfin une union économique et monétaire.

Ce long processus d’intégration européenne a permis une certaine convergence économique des pays membres du fait de l’instauration d’un marché unique, créant ainsi un cadre propice à la mise en œuvre de politiques économiques pertinentes et efficaces. De plus, l’instauration d’institutions économiques lors du Traité de Maastricht laisse entrevoir un espace pertinent pour la mise en œuvre de ce type de politiques. Cette intégration a notamment eu des effets positifs sur la croissance en permettant aux entreprises de bénéficier de gains à l’échange grâce à ce marché unique, zone de libre-échange. Les entreprises ont ainsi bénéficié d’économies d’échelle du fait d’un marché plus étendu (si les coûts fixes sont élevés, une entreprise a intérêt à augmenter sa production pour diminuer le coût unitaire). Les producteurs ont également bénéficié d’une baisse des coûts intermédiaires du fait d’une meilleure allocation des ressources et des transferts de technologies, notamment grâce à une baisse des tarifs douaniers et des barrières commerciales en général. Les consommateurs, quant à eux, ont bénéficié d’une baisse des prix sur les produits, du fait d’une concurrence accrue selon la théorie néoclassique. Les produits sont également plus diversifiés, et les consommateurs bénéficient donc d’une plus grande variété de choix. La mise en place du marché unique a enfin permis la création d’un marché capable de concurrencer les géants hyperpuissants mondiaux tels que la Chine et les États-Unis, avec un nombre total de consommateurs atteignant 444 millions, contre près de 325 millions pour les États-Unis. Ces gains sur la croissance économique ont permis une certaine convergence des économies européennes, les pays ayant une croissance moins importante rattrapant leur retard sur les autres grâce à des taux réduits et des tarifs douaniers inexistants. Cette convergence est propice à la mise en œuvre de politiques économiques, les pays étant ainsi théoriquement touchés de manière symétrique par ces politiques, même si la convergence des économies due à l’intégration européenne reste à nuancer.

Ainsi, la mise en place de l’Union économique et monétaire s’est faite progressivement en Europe, et celle-ci prévoyait la création d’un espace pertinent à la mise en œuvre de politiques économiques, grâce notamment à un cadre institutionnel et conjoncturel propice. Mais on peut se demander si l’Union économique et monétaire permet effectivement de mener des politiques économiques pertinentes.

 

Dans cette deuxième partie, nous nous concentrerons sur les différentes politiques économiques initiées au sein de la zone euro, et nous relèverons leur caractère pertinent. Nous verrons que ces politiques économiques sont mises en place afin de mener à bien des objectifs et de relever des défis majeurs.

Pour commencer, l’Union économique et monétaire dispose d’un certain nombre d’outils pour influencer la conjoncture économique. En effet, la zone euro dispose d’une politique monétaire unique qui permet à la Banque Centrale Européenne (BCE) de mener une politique de relance pour stimuler la croissance ou, au contraire, une politique de rigueur pour lutter contre l’inflation. Ainsi, en augmentant ses taux directeurs, les taux d’intérêt auxquels sont indexés les taux d’intérêt des banques de second rang, la Banque Centrale Européenne cherche ainsi à stimuler la demande globale, c’est-à-dire la consommation, les investissements et les exportations. À des taux réduits, les ménages sont incités à contracter des prêts pour consommer (notamment des prêts immobiliers ou des crédits à la consommation), relançant ainsi la demande des entreprises qui sont incitées à investir pour produire plus. En étant plus productives, elles exportent donc plus. En stimulant cette demande globale, la BCE permet de stimuler la croissance et d’agir sur le taux d’emploi, puisque les entreprises contrôlent le nombre d’emplois vacants (si elles produisent plus, elles embauchent plus). C’est ce que l’on appelle une politique monétaire de relance. À l’inverse, la BCE peut décider de mener une politique de rigueur pour lutter contre l’inflation, qui est son principal objectif, en augmentant les taux d’intérêt directeurs pour freiner la demande globale et la croissance, donc l’inflation. Cette politique monétaire est unique dans la zone euro, et est rendue possible par une monnaie unique, puisque la BCE agit sur la quantité de monnaie qui circule dans la zone euro. Cette Union économique et monétaire offre donc un cadre propice à la mise en place de ce genre de politique économique. Pour lutter contre l’inflation, les États membres de la zone euro peuvent également mener indépendamment des politiques budgétaires de rigueur, qui consistent à diminuer leurs dépenses (investissements publics, services collectifs, sécurité sociale) ou à augmenter leurs recettes (impôts, taxes, hausse de la fiscalité) afin de diminuer la demande globale. Inversement, ils peuvent également stimuler la croissance en mettant en place une politique budgétaire de relance en baissant les recettes et en augmentant les dépenses du budget de l’État.

Par ailleurs, l’Union économique et monétaire en Europe dispose également d’un certain nombre d’outils qui permettent de réguler le système financier ou de favoriser la concurrence, autant de politiques économiques qui sont facilitées par la monnaie unique sur le marché européen. Ainsi, la Commission européenne peut mettre en place des politiques de la concurrence afin d’assurer une concurrence loyale, libre et non faussée sur le marché unique européen, permettant des prix toujours plus concurrentiels pour les consommateurs, mais aussi favorisant l’innovation parmi les producteurs et stimulant ainsi la croissance économique (le progrès technique est source de productivité et contribue à la croissance économique) selon le modèle néoclassique standard de marché en concurrence parfaite. La Commission peut ainsi lutter contre les ententes entre les entreprises qui mettent en place des stratégies et s’entendent sur les prix, fixés plus haut que le prix d’équilibre du marché. La Commission européenne peut alors mettre en place une politique de clémence ou imposer des sanctions aux entreprises. Elle lutte également contre les abus de position dominante des entreprises qui profitent de leur position dominante sur le marché pour imposer des pratiques déloyales aux concurrents. C’est notamment le cas des géants du numérique comme les GAFAM, qui profitent de leur position sur un marché en oligopole. La Commission européenne peut aussi réguler les fusions-acquisitions (comme M6 et TF1) afin d’empêcher l’apparition d’un monopole, ou réguler les subventions publiques qui défavoriseraient certaines entreprises par rapport à d’autres. En même temps, la BCE peut également réguler le système financier pour prévenir toute forme de crise financière et économique en surveillant la solvabilité des banques (ratio de solvabilité imposé à 11,5 % par les accords de Bâle III, c’est-à-dire que les banques doivent détenir 11,5 % de fonds propres par rapport à leurs dépôts). Grâce au Mécanisme de Surveillance Unique, la BCE peut aussi sanctionner les banques de la zone euro qui ne respecteraient pas les règles bancaires, donc qui prendraient trop de risques (aléa moral). Le Mécanisme de Résolution Unique permet quant à lui de mobiliser un fonds en cas de difficulté d’une banque, auquel toutes les banques de la zone euro participent. Toutes ces politiques de régulation du système financier et du marché sont rendues possibles par le cadre institutionnel propice instauré par l’intégration européenne.

Enfin, l’Union économique et monétaire peut également mettre en place des politiques de lutte contre le réchauffement climatique efficaces en s’inspirant du modèle libéral. Par des instruments économiques, elle incite les agents économiques à changer de comportement sans les contraindre. C’est ce qu’elle a tenté de faire en 2005 en instaurant un marché de quotas d’émission qui permet d’attribuer des droits de pollution aux entreprises qui dégagent des gaz à effet de serre (GES). Lorsqu’une entreprise émet plus de GES que les quotas qui lui ont été attribués, elle doit acheter les quotas manquants aux entreprises qui ont des quotas excédentaires. Cette politique économique permet de rendre marchand le coût social entraîné par une émission trop importante de GES. Le coût privé devient important et les entreprises sont incitées à réduire leurs émissions. À plus long terme, cela permet une efficacité économique puisque les instruments prennent en compte les différences de coûts de dépollution des différents agents. Les agents ayant un coût de dépollution plus faible paient plus que ceux ayant un coût plus élevé. D’autres politiques économiques pour lutter contre le réchauffement climatique par l’Union économique et monétaire peuvent être les taxation et les subventions à l’innovation verte, mises en place par chaque pays membre. Ces politiques économiques de lutte contre le réchauffement climatique permettent à l’Union économique et monétaire de devenir la « pionnière du leadership climatique », selon Eloi Laurent.

Ainsi, la zone euro permet de poser un cadre propice à la mise en place de politiques économiques pertinentes face aux grands enjeux contemporains auxquels l’Union européenne fait face. Mais ces politiques économiques sont néanmoins limitées.

 

Dans cette troisième partie, nous verrons que les politiques économiques peuvent s’avérer impertinentes et limitées. L’action de l’Union économique et monétaire est alors débattue.

Tout d’abord, les politiques conjoncturelles au sein de la zone euro se heurtent à des problèmes de coordination et l’Union économique et monétaire devient alors un espace impertinent pour exercer ce genre de politiques économiques. En effet, l’intégration européenne n’a pas permis une convergence suffisamment importante des économies, rendant ainsi le Policy Mix, c’est-à-dire l’alliage des politiques budgétaires multiples et de la politique monétaire unique, compliqué. En effet, une politique monétaire de relance au sein de la zone euro peut, par exemple, se heurter à une politique budgétaire de rigueur au sein d’un pays membre qui fait face à une forte inflation. Les économies des pays étant différentes, elles ne réagissent pas toutes de la même manière à des chocs asymétriques, qui touchent des pays différents. Ces chocs sont des conséquences positives ou négatives sur la conjoncture économique d’un pays (comme un événement politique ou une catastrophe naturelle, par exemple) qui peuvent donc engendrer des politiques économiques divergentes. Certains pays peuvent donc pâtir de la politique de relance de la BCE, tandis que d’autres en profitent. On dit que les politiques européennes sont alors pro-cycliques, puisqu’elles tendent à accentuer la tendance (soit renforcer la récession d’un pays, ou stimuler une croissance déjà importante). De plus, les règles du Pacte de stabilité et de croissance, qui exigent une dette inférieure à 60 % du PIB et un déficit public inférieur à 3 % du PIB, réduisent considérablement les marges de manœuvre de l’État en termes de politiques budgétaires, de peur de faire face à des sanctions européennes. Le budget de la zone euro est quant à lui bien trop faible (1,97 % du PIB de tous les pays membres réunis, maximum) pour pouvoir avoir une réelle possibilité d’agir, notamment parce que l’Union économique et monétaire ne doit pas prendre le pas sur la souveraineté des États, sauf lorsqu’elle est plus efficace.

Par ailleurs, les politiques de régulation du système financier ainsi que celles de la concurrence font face à des critiques au sein de la zone euro. En effet, la zone euro ne serait pas un espace pertinent pour mener ce genre de politiques qui nuiraient à la politique industrielle de chaque État membre et à celle de l’Europe. Les politiques de la concurrence, par ce système de sanctions et d’amendes, empêcheraient l’émergence d’un champion européen en raison des régulations sur les fusions-acquisitions ou sur les subventions publiques. L’absence de champion européen ne permettrait pas de concurrencer les géants du numérique chinois ou américains. Ces amendes et sanctions nuiraient également à la productivité des firmes (qui se calcule en divisant la valeur ajoutée par le nombre de travailleurs ou d’heures travaillées) et donc à leur compétitivité, c’est-à-dire leur capacité à conserver ou acquérir des parts de marché face à leurs concurrents, et leur capacité à exporter. Menacer la compétitivité des firmes nuirait donc à long terme à la compétitivité des nations. Dans le cadre européen, la somme des compétitivités des nations correspond à la compétitivité de l’Union économique et monétaire. Les politiques économiques de la concurrence ainsi que les sanctions et amendes imposées aux banques de la zone euro dans le cadre des politiques de régulation du système financier ne seraient donc pas pertinentes dans le cadre de la zone euro, car elles nuiraient aux économies européennes.

Enfin, les politiques économiques européennes en matière de climat sont également limitées dans le cadre de l’Union économique et monétaire. Il est vrai que le marché des quotas d’émission de gaz à effet de serre a connu de grandes faiblesses depuis son instauration en 2005 pour lutter contre le réchauffement climatique. En effet, ce genre de politique économique en matière de climat nécessite que les quotas d’émission distribués aux entreprises soient bien inférieurs à la quantité totale demandée afin que l’offre n’excède pas la demande et ainsi éviter toute baisse du prix qui annulerait les effets incitatifs de la politique économique mise en place. Or, dès 2005, la BCE distribue gratuitement les quotas d’émission de GES en quantité bien trop généreuse, faussant ainsi le marché. Le prix fixé initialement à trente euros en 2005 chute à près de trois euros en 2013 avant de remonter à environ vingt-quatre euros en 2020, du fait de l’intervention de la BCE qui organise une vente aux enchères de certains quotas. De plus, le marché de quotas d’émission est également limité car il permet de réduire qu’une partie des émissions de GES, et il est difficilement généralisable, par exemple, aux émissions des ménages. Enfin, les politiques économiques de l’Union présentent également des failles en matière de lutte contre le réchauffement climatique, car celui-ci « revêt les caractéristiques d’un bien public mondial », selon Charles Kindleberger, c’est-à-dire d’un bien « accessible par tous les États qui n’ont pas nécessairement d’intérêt individuel à les produire ». Ce bien public mondial étant accessible à tous les États, l’Union économique et monétaire n’est pas le seul espace pertinent pour mettre en place ce type de politique, mais bien l’ensemble des États de la planète. C’est la communauté internationale, sans exception d’États, qui doit mettre en place ce genre de politiques économiques pour lutter efficacement contre le réchauffement climatique.

Ainsi, les politiques menées au sein de l’Union économique et monétaire présentent des limites. La zone euro semble donc être un espace pertinent à nuancer pour ce genre de politiques. Certes, elle offre un cadre propice, mais celui-ci n’est pas parfait.

 

Pour conclure, l’Union économique et monétaire d’Europe, à l’issue d’un long processus d’intégration régionale économique, a permis la mise en place d’un cadre propice pour mener des politiques économiques. Celles-ci ont permis d’apporter des réponses plus ou moins pertinentes aux enjeux contemporains tels que la montée de l’inflation, la lutte contre le réchauffement climatique, l’émergence d’une concurrence internationale toujours plus importante, etc. Ces politiques économiques restent cependant limitées par le cadre européen lui-même, qui empêche une union complète des politiques budgétaires ou encore un système bancaire unique au profit du maintien d’une souveraineté nationale pour tous ses États membres. Ces politiques économiques sont également limitées par un manque de coordination régionale, voire internationale, dans le cadre de la lutte contre le réchauffement climatique. Toutes ces pertinences et ces limites des politiques d’action économique de la zone euro posent la question d’une intégration encore plus poussée. Une réelle convergence des économies dans la zone euro permettrait-elle de créer un cadre encore plus pertinent à la mise en place de politiques économiques ?